Column
생명, 생각, 생활, 생산
2023년 7월 27일
110. 냉전 경험의 함정
- 초강국 패권 시대의 기억이 미국의 외교정책을 망친다
기고: 저스틴 위노쿠르 JUSTIN WINOKUR는 버지니아 대학의 역사학 박사과정에 있으며, 하버드 케네디 스쿨의 응용역사 프로젝트 연구원이다.
출처: 포
소개의 변) 현재 바이든 행정부와 외교정책 커뮤니티 간에 전개되고 있는 갈등과 논쟁에 대하여 하버드 대학의 케네디 스쿨을 중심으로 과거 냉전 집착에서 벗어나 보다 국가의 실제적 실리적인 정책을 추구할 것으로 제기하고 나서고 있다. 이러한 일단의 흐름을 보여주는 칼럼을 공유한다.
미국의 정책입안자들과 평론가들은 외교 지침이 필요할 때 습관적으로 냉전으로 눈을 돌립니다. 그들은 교훈을 얻기 위해 과거의 이벤트를 조사하고 인물들을 검색하며 현재의 상황을 비교합니다. 냉전의 역사는 세계에 대한 미국의 접근방식에 대한 논쟁의 조건을 설정합니다. 조 바이든 미국 대통령이 최근 중국과의 "신냉전은 필요 없다"고 주장한 것은 외교정책 커뮤니티를 사로잡는 냉전에 대한 분석적 반사작용의 가장 대표적인 하나의 예일 뿐입니다.
이러한 냉전 강박은 도움이 되기보다 방해가 됩니다. 오늘날의 현실과 냉전의 역사 사이의 불일치가 현재의 미국이 새로운 전략을 찾는 것을 방해했습니다. 약 80년 동안 미국의 정책은 미국의 경제적, 군사적, 기술적, 정치적 힘의 우위에 근거해 왔습니다. 이러한 지배력 덕분에 미국의 힘이 제2차 세계대전 과정에서 과도하게 확장되면서 추축국의 무조건 항복, 전쟁으로 폐허가 된 소련의 봉쇄, 아프가니스탄과 이라크의 정권 교체를 추구할 수 있었습니다.
오늘날 대부분의 분석가들은 미국이 세계 GDP에서 차지하는 비중 감소, 군사적 우위 축소, 기술 패권 감소, 외교적 영향력 약화 등으로 인해 머지않아 제2차 세계대전 이후 처음으로 다극 세계에 직면하게 될 것이라는 점에 동의합니다.
그러나 냉전의 역사는 미국인들이 세계를 인식하는 방식을 제한하는 족쇄가 되었습니다. 과거에 대한 지식과 고집이 지배하면서 갈등을 이해하는 방식, 협상에 접근하는 방식, 자신의 능력에 대해 생각하는 방식, 심지어 문제를 분석하는 방식까지 뒤틀리게 합니다.
비정상적이고 한물간 과거 경험의 가능성에 대한 토론으로 범위를 제한하려고 합니다. 이러한 좁은 참조의 틀은 냉전에서 배우려는 사람들을 오도하고 냉전을 넘어서려는 사람들에게 수세기에 걸친 역사적 영감을 모호하게 만듭니다.
다가오는 다극 질서를 관리하기 위해 미국 외교 정책 커뮤니티는 국가가 압도적인 힘의 이점 없이 고군분투했던 미국의 초기 시대를 연구해야 합니다. 다양한 스타일의 국정 운영에 익숙해짐으로써 미국인들은 다극적 미래를 더 잘 다룰 수 있는 도구를 얻게 될 것입니다.
냉전이라는 족쇄
상기 언급을 받아들이든 거부하든, 사실상 미국 외교정책 커뮤니티의 모든 사람들은 냉전으로 세계를 바라보는 준거점으로 삼습니다. 그러나 결과는 얕은 역사적 논쟁입니다. Biden 행정부는 냉전을 전형적인 경쟁 관계로 받아들이면서도 그것이 갖는 중력으로부터 필사적으로 탈출하고자 노력하고 있습니다.
제이크 설리번 국가안보보좌관은 미국이 "신억제(봉쇄)"를 거부해야 하며, "오래된 냉전 블록 구조는 일관성이 없다. 냉전의 논리가 여전히 적용된다는 생각을 거부하면서 동시에 냉전의 교훈에 귀를 기울여야 합니다."고 주장합니다.
안토니 블링컨 미 국무장관은 “[냉전이] 몇 가지 면에서 현재의 현실을 반영하지 않는다고 생각한다”고 주장했고, 로이드 오스틴 국방장관은 “2022년 국가안보 전략은 분쟁이나 신냉전을 추구하지 않는다”고 강조했습니다.
그러나 역으로 Blinken은 Long Telegram(George Kennan이 작성한 1946년 문서로 "억제"를 정책 교리로 명시한 문서)에 대해 말 그대로 그가 말하는 내용으로 “소련 대신에 러시아와 푸틴을 삽입할 수 있다”는 관점을 주장하기도 합니다.
이들과 반대편에 서 있는 전 트럼프 행정부 관리들도 냉전 역사를 시금석으로 사용합니다. 2020년 당시 국무장관이었던 마이크 폼페오(Mike Pompeo)는“지금 일어나고 있는 일은 단지 냉전 2.0이 아니다. 중공(중국 공산당)의 위협에 저항하는 도전은 어떤 면에서 더 나쁘다.” 2017년 국가 안보 전략은 “자유 사회에 대한 오늘날 중국의 도전은 냉전 시대만큼이나 심각하지만 더 다양하다”고 밝혔습니다.
그리고 지난 4월 존 볼튼 전 국가안보보좌관은 미국이 중국, 이란, 북한, 러시아와 맞서기 위해 새로운 NSC-68(대량 재무장을 요구하는 1950년 국무부 문서)을 작성해야 한다고 주장했습니다.
Hal Brands, Niall Ferguson, ME Sarotte와 같은 역사가들은 미국이 중국 및 러시아와 신냉전을 벌이고 있다고 주장했습니다. Fareed Zakaria, David Ignatius, Edward Luce, Walter Russell Mead를 포함한 분석가들은 일상적으로 냉전의 유비를 분석하여 지혜를 얻습니다.
그러나 New York Times, Wall Street Journal, Financial Times, Foreign Affairs, Foreign Policy에서 "2022년 최고의 책"으로 선정한 역사 정치 국제관계 관련 서적들의 약 3분의 2는 압도적인 국력의 미국이 야심적이기 하나 상대적으로 약한 세력들에게 도전을 받았던 제2차 대전의 경험에 집중하고 있습니다.
이러한 정책 입안자들과 사상가들이 세계에서 미국을 위한 새로운 진로를 계획하기 위해 고군분투하고 있는 것은 우연이 아닙니다. "미국 시대"에 대한 지나친 집착은 전략적 상상력을 제한합니다. 시대에 뒤떨어진 아이디어와 관행으로 현실을 구성함으로써 그것은 시대를 초월한 것이 아니라 기묘함으로 주목 받아야 할 국정운영 스타일을 정상화합니다.
그리고 대안적인 역사적 사례를 배제함으로써 분석가들이 창의적으로 생각하는 데 도움이 될 수 있는 광범위한 지식 기반을 박탈합니다. 분석가들이 그 비유를 부인하더라도 그들은 냉전을 국제 경쟁의 궁극적인 선례로 취급하는 대화에 기여합니다. 이로 인해 그들은 처음부터 새로운 접근 방식을 설계해야 하는 성가신 작업을 떠맡게 됩니다.
냉전의 역사는 미국인들이 세계를 인식하는 방식을 크게 제약합니다
냉전 역사에 기반한 준거 틀은 여러 가지 면에서 정책 입안자들을 오도합니다. 우선 냉전의 역사는 갈등을 켜고 끄는 스위치와 비슷하게 보이게 합니다. 사악한 제국을 포함하고 자유 세계를 승리로 이끄는 미국의 이야기는 국제 관계의 스펙트럼을 우정과 적대 사이의 이분법으로 좁힙니다. 이러한 인식은 중간 정도의 긴장을 이해하기 어렵게 만듭니다.
따라서 설리번이 미-중 관계에 대해 "관리된 공존"이라고 명명한 것의 많은 변형은 이를 외교정책 커뮤니티가 상상하고 받아들이는 데 불필요하게 어렵게 합니다. 냉전의 절대 원칙에 맞서 미국인들은 친구와 적 사이의 회색 지대를 이해하는데 어려움을 겪고 있습니다.
냉전 역사는 또한 불쾌한 파트너를 다루는 방법에 대한 가정을 왜곡합니다. 냉전 시대의 가장 많이 연구된 협상은 라이벌과의 거래를 수치스럽거나 대담하게 혁명적인 것으로 묘사합니다.
1962년 쿠바 미사일 위기의 해결은 케네디 행정부가 완전히 부인할 수 있도록 고안한 일급비밀의 대가에 달려 있었습니다. 리처드 닉슨 미국 대통령이 설계한 소련과의 데탕트는 쇠퇴하는 미국의 권력을 보상한 헨리 키신저 국무장관은 인권과 반공산주의에 대한 타협과 관련되어 행정부의 명성을 더럽혔습니다.
대조적으로, 닉슨의 중국-미국 간 화해는 많은 관찰자들에게 획기적인 변화로 간주됩니다. 이러한 이야기는 그러한 외교가 상호 목표를 발전시키려는 국가 간의 표준 관행임에도 불구하고 라이벌과의 협상이 불가능할 정도로 큰 이해관계를 수반하는 것처럼 보이게 만듭니다.
냉전의 역사에 초점을 맞추는 것은 미국인들이 자신의 능력을 보는 방식을 제한하고 덜 군사화된 외교 정책을 상상하기 어렵게 만듭니다. 제2차 세계대전까지만 되돌아보면 전 국무부 차관이자 현재 CIA 국장인 윌리엄 번스(William Burns)는 2019년 포린 어페어스 기사에서 냉전을 미국 외교의 황금기로 칭송할 수 있었습니다.
그러나 더 긴 관점은 전후 시대가 전 세계에 군사력을 투사하고 모스크바가 워싱턴의 요구에 굴복하도록 강요하기 위해 구축된 미국방어 기구로 특징지어진다는 것을 보여줍니다. 이 시스템을 통해 군, CIA, 국방부 장관은 국무부와 심지어 대통령을 희생시키면서 정책 과정에서 자신의 지위를 강화할 수 있었습니다.
마지막으로, 냉전의 부풀려진 기억은 현대 정책 입안자와 분석가에게 더 도움이 될 수 있는 역사의 다른 시대를 모호하게 합니다. 사용 가능한 역사적 지식의 메뉴를 제한함으로써 냉전에 대한 미국인의 성찰적 연구는 일부 학자들이 "응용 역사"라고 부르는 것, 즉 역사를 사용하여 현재를 명확히 하고 문제의 기원을 밝히고 대리 경험을 얻는 이점을 박탈합니다.
이들은 정책 입안자들이 일상 업무에서 사용하는 주요 분석 방법이며, 미국인들이 냉전 이전 수세기 동안의 역사를 무시할 때 발육이 저해됩니다. 이러한 냉전 근시의 영향으로 미국인들은 진주만 이후 지배적이고 타협하지 않는 미국의 눈을 통해 세계를 인식하게 되었습니다. 그러나 미국은 그런 황금의 시대를 되풀이하지 못할 것입니다.
오래된 역사, 새로운 아이디어
중요한 저술인 Thinking in Time: The Uses of History for Decision Makers에서 정치학자 Richard Neustadt와 역사가 Ernest May는 도움이 되지 않거나 오해의 소지가 있음에도 불구하고 의사 결정자의 분석을 지배하는 역사적 유추에 대해 독자들에게 경고합니다. 냉전은 그러한 비유 중 하나가 되었습니다.
하나의 핵심 지표를 취하기 위해 하버드 대학의 강대국 전쟁 방지 프로젝트는 국가 권력의 기반인 세계 GDP에서 미국이 차지하는 비중이 2차 세계 대전 이후 50%에서 1991년에는 약 20%로, 현재는 17% 미만으로 감소했음을 보여주었습니다.
Burns가 2019년 포린 어페어스(Foreign Affairs) 에서 주장했듯이 "미국은 더 이상 지정학적 블록에서 유일한 강대국이 아닙니다." 이런 상황에서 도움이 되지 않는 냉전의 틀에서 벗어날 수 있는 방법은 역사를 더 공부하는 것뿐입니다.
미국인들이 다극 세계에 대한 접근 방식에 대해 명확하게 생각하려면 과거에 다극 질서를 탐색한 국가에 대해 알아야 합니다. 그들은 17세기 30년 전쟁을 검토하는 것으로 시작할 수 있습니다.
당시 합스부르크 제국은 일련의 중첩된 분쟁 즉 유럽 군주국 간의 권력 갈등, 제국 통제에 대한 수십 년 동안 지속된 네덜란드의 반란, 하나는 네덜란드 독립을 인정하고, 하나는 중부 유럽의 종교 및 권력 분쟁을 해결하고, 다른 하나는 프랑스와 스페인 합스부르크 사이의 분쟁을 해결하는 것입니다.
또는 분석가들은 19세기 비엔나 회의를 고려할 수 있습니다. 나폴레옹 전쟁 이후 두 가지 갈등을 더 잘 관리하기 위해 유럽을 재구성했습니다. 하나는 안보 동맹과 분쟁 해결 기관에 의해 보장되는 새로운 영토 협정으로 해결되는 권력에 대한 지배이고, 다른 하나는 통치 원칙에 대한 합의와 보수주의 동맹. 또는 정책 입안자들은 영국과 독일이 지정학적 경쟁을 벌이면서 호혜적인 무역 관계를 누렸던 19세기 후반에 시작된 영국과 독일 간 긴장을 고려할 수 있습니다.
예를 들어, 이러한 사례를 통해 미국과 중국이 포괄적인 냉전에 빠지지 않고 무역, 이데올로기, 지정학과 같은 영역에서 분쟁을 해결하고 관리하는 방법을 쉽게 상상할 수 있습니다. 안보 동맹과 분쟁 해결 기관에 의해 보장되는 새로운 영토 협정으로 해결되고, 지배 원칙에 대한 합의와 보수적 국가들과 동맹으로 해결되는 거버넌스를 통해 해결할 수 있습니다.
또는 정책 입안자들은 영국과 독일이 지정학적 경쟁을 벌이면서 호혜적인 무역 관계를 누렸던 19세기 후반에 시작된 영국과 독일의 적대감을 고려할 수 있습니다. 역사는 분석가가 적과의 거래를 인식하는 방식을 바꿀 수도 있습니다. 1756년의 외교 혁명은 오스트리아가 오랜 라이벌인 프랑스에 합류하여 이전의 두 적수인 영국과 프로이센 사이의 동맹에 맞서 전쟁을 벌였을 때 발생했습니다. 비슷한 과정이 20세기 초 영국에서 일어났습니다.
프랑스, 일본, 러시아, 미국과 같은 옛 적국과 화해하면서 독일의 부상에 초점을 맞추면서 식민지 보호의 부담을 덜었습니다. 그 대결에서 런던과 베를린은 1890년대 후반부터 1910년대 초반까지 해군과 식민지에 관한 회담에서 경쟁을 완화하기 위해 반복적으로 시도했습니다.
중국 역사는 상대인 적과 거래하는 왕조의 사례로 가득 차 있습니다. 한(漢)나라와 송(宋)나라는 각각 전쟁에서 이길 수 없는 강대국과 공존하기 위해 정교한 조약과 무역, 외교 체계를 발전시키면서 상대적인 힘을 키우기 위해 노력했습니다. 그들은 또한 이러한 관계에 대해 고민하고 설득하는 방식을 발전시켰습니다.
미국의 지배력이 약해짐에 따라 이러한 역사는 국가가 목표의 우선순위를 정하고, 절충안을 만들고, 파트너십을 전환하여 냉전의 이분법의 경직성과는 거리가 먼 사고 방식과 행동 방식을 통해 약점을 보완한 방법을 조명해야 합니다.
미국인들은 국가가 압도적인 힘 없이도 외교 정책을 수립했는지 기억해야 합니다
역사는 또한 분석가가 제한된 자원의 세계에서 기능을 관리하는 방법을 배우는 데 도움이 될 수 있습니다. 17세기와 18세기 유럽은 약속, 외교, 군사력, 경제력, 행정 범위가 일치하지 않는 국가의 사례를 많이 제공합니다. 지나치게 확장된 네덜란드인은 1600년대 초반과 1700년대 후반 사이에 경쟁과 자원의 균형을 맞추지 못함으로써 강대국의 대열에서 밀려났습니다.
1700년대에 걸친 프랑스의 야심 찬 외교는 육지와 바다 모두에서 프랑스의 능력과 관리 능력을 너무 많이 요구하는 적들을 많이 만들어냈습니다. 베트남 전쟁의 중요한 예외를 제외하고, 냉전 역사는 목적, 방법 및 수단을 일치시키지 못할 때 국가가 직면한 문제들에 대해 미국인들은 익숙하지 않습니다.
이렇듯 다양한 역사의 사례들은 미국인들이 세상을 보는 다른 방식에 민감하게 만드는 데 도움이 될 수 있습니다. 완전한 승리가 아니라 목표의 어려운 우선 순위에 대해, 열광이 아닌 실용적인 정책의 도입, 무차별 대입이 아닌 군사력과 경제력을 외교와 통합하는 것에 대해, 미국인이 바꿀 수도 무시할 수도 없는 사람들과의 공존하는 것 등.
물론 미국인들은 오래된 전략적 플레이북을 베껴서 쉽게 답을 찾을 수 없습니다. 그들은 항상 문화적 가치, 국내 정치, 기술 진보, 오늘날 초국가적 문제의 전례 없는 요구와 같은 그들의 장소와 시간의 고유한 측면에서 시작해야 합니다. 그들은 또한 오늘날의 미국을 형성하는 데 도움이 된 제도와 아이디어를 탄생시킨 냉전을 망각함으로써 과잉 교정을 해서는 안됩니다.
그리고 그들은 전쟁이 외교의 비극적 실패가 아니라 정책의 평범한 도구로 간주되었던 이전의 폭력적인 시대의 국정 운영을 이상화해서는 안됩니다. 이 모든 것에도 불구하고, 압도적인 힘의 의존 없이 외교정책을 만든 방법을 무시하는 것은 미국인들을 위험한 세계로 이끌 것입니다.
미국이 다자적 다극 시대의 도래에 성공적으로 대응하려면 냉전의 굴레를 벗어나야 합니다.
오늘 미국 외교정책 커뮤니티는 존재하지 않는 과거에 관한 상상에 깊이 몰입하면서 역사적 한계에 갇혀 고군분투하고 있습니다만, 관점을 넓히기만 하면 상기의 굴레에서 쉽게 벗어날 수 있을 것입니다.
