Column
생명, 생각, 생활, 생산
2019년 6월 13일
4. 집체재산권제도개혁의 지분고정은 신중히 검토해야한다
《국가행정학원학보》2018년 제5기에 게재된 논문임
역자 주:
본 컬럼란에 과거 게재했던 “생태자원 자본화 과정의 혁신을 통한 향촌진흥” 정책은, 농민의 조직화를 위한 지분형 경제협동조합의 설립을 전제로 하고 있다. 농촌마을의 생태자원, 전통문화자원이 자본화되고 이에 대한 지분이 설정되어 조합원인 마을주민들에게 수익을 배당할 수 있는 기제를 마련하는 것이 혁신의 관건인 것이다. 이러한 자본화 과정과 이익의 분배 과정은 필연적으로 마을내외의 이익집단 형성과 그 사이의 갈등에 대한 여러가지 우려를 불러 일으킬 수 밖에 없다. 하지만 중국은 이미, 개혁개방 과정에서 이런 경험을 상당히 축적하고 있으며, 이 경험을 토대로 한 사례연구도 적지 않아서, 주요한 참조점이 된다. 이 논문에서 다뤄진 사례는 실제 광둥성廣東省 중산시中山市의 것으로 추정되는데, 중산은 역자가 거주하는 광저우의 인접 도시이기도 하지만, 기실 역자가 사는 마을에서도 일찌감치 많은 경제협동조합이 설립되어, 집체자산을 관리하고 수익을 배분하는 활동들을 일상적으로 관찰할 수 있다. 이를 테면 현재 마을을 지나가는 지하철 건설이 진행되는 과정에서 마을 집체의 토지가 일부 수용되고, 이에 대한 정부 (광저우 지하철 공사)의 보상정책을 받아들일 것인지에 대한 조합원들의 투표가 진행되어 그 결과가 마을 게시판에 공표된 것을 볼 수 있다.
션징深井마을 6호조합 조합원 대회결의사항 – 공사 진행을 위해 3년간 임시 수용된 집체의 농지에 대해, 토지 임대료와 불경작 보상액이 명시돼 있으며, 투표 결과 대다수 조합원의 찬성으로 가결되었음을 알 수 있다 (역자 제공).
본 논문에서 설명하는 것과 같이 이러한 경제협동조합은 경제조직일 뿐 아니라, 마을 대소사를 주관하는 자주적 공동체 조직이자 마을 거버넌스의 한 축이 되는데, 마침 이 글을 번역한 단오절 축제 기간 내내 집체 소유인 마을 사당에서 조합원들인 마을 주민들이 주요한 단오행사인 용선경주를 축하하며 음식을 나누는 것을 관찰 할 수 있었다.
션징深井마을은 링凌씨 집성촌으로 700년전에 만들어졌는데, 마을의 가장 큰 사당에 동네 주민들이 모여 단오를 경축하고 있다 (역자 제공).
이러한 행사 진행은 조합원들이나 집체의 자산을 임대해서 사용하는 업체들의 기부로 그 비용을 충당하고 있는 것을 보건데, 협동조합이 마을의 다층적이고 다원적 상호작용을 가능하게 하는 허브로 기능하는 것을 짐작할 수 있다. 이는 본 논문에서 설명하는 바와 같이, 이 조직들이 충분한 자주권과 자치권을 갖고 공정한 지분 수익 배당이나 조합원 자격을 결정할 수 있을 때, 지분 분쟁을 최소화하고, 조합원, 즉 마을주민들의 지속가능한 최대 이익을 보장할 수 있음을 의미한다.
2019년 단오절 용선경주 축제의 비용 모금상황 – 션징深井마을 제6경제협동조합의 조합원들이 기부한 액수가 적혀 있다. 집성촌 주민들인 최대 가문 링씨들과 마을의 다른 성씨 조합원들, 그리고 집체 자산을 사용하는 상업조직이나 준정부 기관의 기부 사실을 확인할 수 있다 (역자 제공).
이 논문에서 한가지 더 흥미있는 점은, 여성, 즉 부녀자의 권익 보장에 대한 논점이다. 원톄쥔 교수는 역자와의 과거 접촉에서 ‘페미니즘’에 대해 다소 부정적인 인식을 드러낸 바 있다. 그의 설명은, 서구적 자유주의 권리운동에 속하는 페미니즘이 맥락없이 전통 사회에 적용될 때, 부작용을 불러일으킬 수 있다는 것이었는데, 본 논문에 소개된 사례가 그의 이러한 인식에 어떻게 영향을 끼쳤는지 미루어 짐작할 수 있게 한다. 한국에서도 최근 농민 기본소득의 도입에 있어서, 농가가 아닌 개별 농민들에게 기본 소득이 주어져야 한다는 주장이 제기됐는데, 이는 여성 농민들이 주도적인 노동력이었음에도 불구하고 과거, 재산권/ 농민권 행사에서 소외돼온 문제를 해결하기 위한 것이다. 따라서, 전통사회질서의 장점을 보전하면서도, 어떻게 전통사회에서 소외되었던 소수자의 권익을 보호할 수 있을지에 대한 심각한 고민이 제기되는 지점이기도 하며 이는 소농/ 가족농, 가부장제의 전통 문화를 공유하는 동아시아권 공통의 과제이기도 하다.
다시 말하자면, 관건은 기층의 자치와 전통이다. 원톄쥔은 ‘마을 공동체의 이성 村社理性’에 의해 가장 합리적이고 리스크가 낮은 솔루션을 찾을 수 있으며, 이것은 중국 농촌 공동체의 수천년 지혜에 의해 만들어진 자생적 거버넌스 시스템이라는 것을 여러 번 강조하고 있다. 그는, 특히 강력하고 유능한 중앙정부의 성문화된 제도와 불문법적인 향촌의 질서가 천의무봉하게 결합할 때, 가장 이상적인 사회 질서가 이루어진다고 주장하고 있다. 그런데, 중국은 아직 정부나 기존의 향촌민이 아닌 제3의 참여자에 대해서 뚜렷한 입장이 있는 것 같지는 않다. 어찌 보면, 위에서 예를 든, 부녀자들의 반대 사례, 즉 외부에서 새롭게 이주해 온, 혹은 이주했다가 돌아온 이들이 어떻게 향촌의 거버넌스에 참여할 수 있는지에 대한 고려가 존재하지 않는다. 그래서, 시민하향 등의 귀농귀촌을 장려하고 있지만, 대부분의 하향자들은 일상에서 직면하는 각종 문제를 개인적인 차원에서 해결해야 하기 때문에, 적지 않은 어려움을 겪고 있다. 이들은 전통의 파괴자 역할을 할 수도 있고, 오히려 새로운 동력이 되어 전통을 긍정적인 방향으로 재창조하는 역량이 될 수도 있다. 그래서, 신향촌건설운동에서는, 일부 농촌 지역에서 鄉賢, 즉 농촌 엘리트 문화를 되살리기 위한 실험도 동시에 진행하고 있다. 도시와 산업사회의 경험을 쌓은 지역 출신의 엘리트 청년이 마을로 돌아와서 마을주민 위원회 村委의 대표로 선발되고, 마을 주민과 도시에 진출해 성공한 지역출신 도시민들의 자원과 중의를 모으는 역할을 맡기도 한다. 이런 흐름안에서 좋은 자치의 경험이 쌓인다면, 농촌뿐 아니라, 도시, 중국의 거버넌스 문제를 풀어 나가는 단초가 될지도 모른다.
[개요] 농촌집체재산권제도개혁은 연해지역에서 우선적으로 시행되었고, 2016년말 중국 전역의 모든 성으로 전면 확산되었다. 오늘에 이르기까지, 연해지역에서는 “지분영구불변원칙-일단 농가에 분배된 지분은 출생과 사망에 관계없이 동수로 유지된다 生不增死不減”이라는 전제에 기반한 지분협동제도 개혁이 이미 10여년 이상 실행돼 왔다. 본 논문은 G성S시의 예를 들어, S시에서 빈번하게 발생하는 농촌집체경제지분 분쟁현상을 살펴본다. 본질적으로 이 현상은, 현행 지분고정 정책과 마을공동체의 본원적 집체경제제도 사이에서 내재적으로 발생한 모순이다. 농촌집체재산권제도 개혁을 적극적이고 안정적으로 추진하기 위해서, 중서부 지역은 반드시 연해지역에서 이미 광범위하게 발생하고 있는 분쟁을 살펴보고 지분고정 실시에 신중하게 임해야 한다.
2016년 12월26일 중국공산당중앙국무원은 <<농촌집체재산권제도개혁의 안정적인 진행을 위한 의견>>을 발표했다. 이는 농촌집체경제 운용메커니즘의 개혁에 대한 것으로, 농민들의 자산성수입을 증대시키기 위한 중대한 의의를 갖는다. <<……의견>>은 각 성들이 3년 정도의 기간에 걸쳐 기본적으로 성내 농촌의 모든 집체자산을 대조검수하고, 5년내에 경영성 자산의 지분협동제股份合作制개혁을 완수할 것을 요구하고 있다. 사실 이미 지난 8, 90년대에 공업용지의 수요때문에, 연해지역은 이미 여러 곳에서 지분형 협동조합을 출범시켰고[①], 21세기초에 지분협동제개혁을 실시했다. G성 S시는 2002년에 ‘지분영구불변원칙’에 의한 지분협동제개혁을 지역전체에 걸쳐 실시하였고, 이미 16년째 진행하고 있다. 동시에 이러한 지분고정에 따른, 행정기관 투서上訪 (역자 주 – 중국 정부는 언론의 자유가 극히 제한된 중국 사회 현실을 고려하여, 인민들의 민원을 각급 행정기관에서 투서 형태로 받아주는 권익보장 제도를 비교적 광범위하게 실시하고 있다. 최근 한국에서 자주 사용되는 청와대 홈페이지의 신문고 제도가 보다 보편화되어 있다고 생각하면 이해하기 쉽다. ) 및 소송사건이 빈발하고 있다. 본 논문은 S시의 예를 통해, 지분고정이 지분분쟁에 작용하는 메커니즘을 분석하고 이에 상응한 정책을 건의하고 있다. 특히, 중서부지역이 집체재산권제도를 개혁하기 위해, 이 경험을 참고할 것을 제안하고 있다.
1. S시 농촌지분협동제개혁의 기본 상황
(1) 지분협동제개혁의 시작
20세기 8, 90년대, ‘주강삼각지역 Pearl river delta’ 에서는 홍콩의 산업이 대륙으로 이전됨에 따라서, 공업용지를 조성하게 됐고, 자연부락과 (마을 공동체, 작업소조) 행정촌은 토지점유와 개발에 있어 권한이 다르기 때문에, 농촌 마을마다 지분식 협동조합을 만들어서, 경제사經濟社, 경연사經聯社 (역자 주 – 경제협동조합 經濟合作社 그리고, 마을 수익과 복리를 위한 종합적 기능을 갖추기 위해, 비교적 다양한 경제협동조합을 묶어서 관리하는 경제협동조합 연합체 經濟合作社聯合)를 통한 가공무역산업을 발전시켰다. 2002년 S시는 ‘지분영구불변원칙’하에 지분을 고정시키는 지분협동제 개혁을 단행했다. 구체적으로 설명하자면, 행정촌이나 자연부락을 단위로 지분협동조합경제조직을 만들고, 토지나 건물 등의 집체자산을 정리 평가하여, 지분으로 정의한다. 이렇게 설정된 지분은, 개인 지분과 집체 구분으로 나눠서 분배한다. 그중에서 개인 지분은 고정하고, 이렇게 고정된 후에는 인구 증감에 관계없이 변동이 없도록 한다는 것이 골자이다.
작금에 이르러, 16년이 경과하였고, 이러한 모델은 농촌의 기본경제관계를 안정되게 발전시켜왔을뿐 아니라 집체경제발전을 촉진하는 데 중요한 역할을 수행해왔다. 하지만 지분고정 요구는 한편으로 갈등을 불러 일으켰고, 이와 관련한 행정단위 투서 및 법적 소송이 폭증하게 됐다.
(2) 지분협동제 개혁의 집행현황
2002년 S시 정부는 <<농촌지분협동제개혁 실시방안 (시행試行)에 관하여>>라는 정책을 내놓았다. 이 문건의 목적과 요구에 기반하여, S시는 통일적인 ‘지분영구불변’의 지분고정개혁 모델을 도입했다. 구체적으로 말하자면, 행정촌을 실행단위로 하여, 지분협동경제조직을 설립하고, 자산을 대조검토하고 계량화하여 지분으로 정하고, 집체지분과 개인지분으로 나눈다. 그리고 개인지분은 고정하여, 이후에 인구가 증감하더라도 지분수는 변동시키지 않도록 확정한다. 시 전역에 대해서 2-3년내에 이러한 개혁을 완료했다. 2006년말에 이르러, S시 전체 3,076개 마을주민 조직중, 69%의 마을 주민 조직이 이러한 원칙에 의거하여 지분을 고정하였다. 21%는 아직 고정되지 않은 상태였다. 그 이후 5~10년내에 조합 출자자(주주)를 조정하였고. 최종적으로 10%의 주민 조직은 이러한 개혁에 참여하지 않았다[②].
(3) 지분협동제개혁이 발생시킨 갈등
그런데 그 후에, 토지의 시장 가치가 증가함에 따라서, 집체경제수익이 급등하게 됐고, 지분을 둘러싼 갈등이 노골화되었다. 행정기관 투서건이 늘어났으며, 이와 관련된 소송이 매년 급증하여, 기층 서민 사회의 안정, 지분협동경제조직의 지속가능한 발전에 의문이 제기됐다. 우리는 분석을 통해서, 이러한 분쟁건에서 몇가지 특징을 발견했다.
토지수용은 이런 분쟁의 도화선 격이다. 농업용지가 수용되어, 공업용지와 상업용지로 전용될 때, 조합원(주주)와 비조합원사이에 수익의 차이가 급증하고, 원래 조합원이 되지 못했음에도 별다른 불만을 표시하지 않았던 주민들이 조합원 자격에 대해서, 나중에 이의를 제기하게 된다. 이것이 소송으로 발전할 경우, 유사한 사례들이 늘어나서, 소송건이 폭발적으로 증가하게 된다. S시 Z촌의 예를 들어보자면, Z촌은 2003년 지분 고정을 실시했으며, 2011년 마을내 320무畝 (1무는 약 200평) 토지를 경전철 노선 건설을 위해 수용당했으며, 막대한 보상금을 받게 됐다. 그런데, 2013년 150여명의 “외지로 시집간 여성”들이 마을 행정기관에 지분을 나누어줄 것을 요구하기 시작했다.
이러한 분쟁의 주체와 분쟁의 내용은 매우 다양하고 복잡하다. 2011년, S시 제일 인민법원은 행정소송의 방식으로 첫번째 안건을 수리했는데, 매년 안건이 급증하여 2016년에는 160건에 이르게 됐다. 이는 해당년도 S시 제일 법원의 안건 중 21%를 점하게 된다. 분쟁 주체는 초기에는 이러한 외부로 이주한 여성들이었으나, 나중에는 이들의 자녀, 외지에서 해당 마을로 결혼 이주해 온 여성들, 역시 혼인을 통해 이 마을로 이주해 온 남성, 외국에 거주하는 주민, 도시로 이주해서 생활하는 특수호구의 농민自理口糧戶[③]， 심지어 가짜 호구를 가진 이들까지 소송에 뛰어들었다. 분쟁의 내용은 지분배당을 비롯하여, 택지분배, 사회보장, 마을주민위원회村委의 투표권에 이르기까지 다양화 됐고, 법률 시스템을 통해서 해결할 수 있는 범주를 한참 뛰어 넘게 됐다.
행정기관 투서와 소송이 이러한 분쟁의 주요한 해결 방식이었다. 법률로 이러한 분쟁을 해결할 수 없을 때, 통상 분쟁 당사자들은 각급 행정기관, 각 부서를 돌며, 정부에 압력을 가하게 된다. S마을을 예로 들자면, 2014년말, 31명의 조합원(주주) 자격을 요구한 이들이 법원의 판결에 의해서 패소한 후, 2015년-2017년에 걸쳐 지속적으로 구정부, 시정부에 투서를 하고, 심지어는 19대 공산당 전대 직전에 지분관련한 문제가 의제화한 것을 기화로 성급 정부에 투서를 하는 사태로 발전하였다.
지분 분쟁은 현재까지 유효한 해결 방법을 찾지 못하고 있다. 어떤 지역과 그 지역의 정치 지도자는 심지어 농촌집체재산수익 분배의 분쟁 문제를 개별화하여 농촌집체재산권개혁의 방향으로 삼고 있다. 그들은 문제의 근원이 지분협동경제조직이고 이들이 투서 행위의 주요 대상이 되기 때문에, 해당 조직을 해산해 버리면, 자연히 문제가 없어진다고 생각한다. 당연히 빈대잡기 위해 초가를 태우려는 사고방식이다.
2. 지분분쟁의 제도와 경제유인
공업용지 수요를 만족시키기 위해서 S시의 일부 향진鄉鎮 (역자 주 – 우리나라 읍면에 해당하는 중국의 농촌 행정구역)은 90년대부터 지방정부와 마을조직에서 통일적으로 토지를 관리경영해왔다. 이에 따라서, 마을주민들은 소유한 지분만큼, 수용된 토지의 가치상승분 수익을 얻게 된다. 여기서 중시해야 하는 경험은 다음과 같다: 각지의 자원조건에는 객관적인 차이가 존재한다. 지분협동제는 실행 초기에 정부가 지도책임만을 맡고, 이후 농촌경제협동조합과 협동조합연합체의 운영에는 관여하지 않았다. 이 두 형태의 조직은 재산권행사의 주체로서 자주권을 갖는데 조합원(주주)자격을 인정하고, 지분의 배정과 조정 등 마을내 재산관계에 대해 실무를 담당한다. 특히, 이 조직들을 통해서, 집체재산소유권한의 마을공동체 자주결정권을 갖는다. 이러한 기초를 통해서, 주민 그룹을 형성하고, 마을내 조직, 기층정부와 함께 세 주체가 ‘로컬화’된 방법으로 집체재산의 수익을 안정되게 나누는 구조를 만드는데, 말하자면 일종의 거버넌스를 이루게 되는 것이다. 그래서 상급 정부는 국외자의 역할로 남게 되고, 한편으로 마을 구성원 사이의 문제이든, 마을 공동체내의 문제이든 간에, 자체적인 해결 능력을 갖게 됨으로써, 지분 분쟁의 소지는 확실히 줄어들게 된다. 다시 말하자면, 이러한 발전된 지역의 농촌공업화, 읍면화城鎮化(역자주 – 중국정부는 城市化 즉 도시화와 구별되게, 낙후된 농촌지역을 읍면 혹은 소도시 수준의 지속가능한 환경으로 발전 및 전환시키는 읍면화城鎮化townization라는 표현을 사용하고 있다)에 의한 토지 가치 증식분 수익 분배제도가 순조롭게 발전하게 되고, 결과적으로 모두가 윈윈하는 관계를 만들어 낼 수 있다.
현재 문제가 되는 것은, 마을 공동체 외부에서 도입된 강제성 제도와 환경의 변화가 맞물려서, 의도했든 하지 않았든 간에 만들어진 일부 제도상의 맹점을 노리고, 이 기회를 통해, 소자산계급小資 (역자 주 – 중국에서 90년대부터 유행했던 표현으로, 아직 충분히 자산을 형성하지 못한, 주로 도시의 젊은 화이트컬러로 대표되는 계층을 의미한다 )에서 중산층으로 도약하고 싶어하는 일부 이익집단이 법제도를 악용해 온 점이다: 첫째, 각 이익집단이 서방의 법률제도를 무비판적으로 서둘러 도입하려고 하는 경향 속에서, 소수의 집단이 법률에 기반해서 과도한 수익을 얻으려 하고 있다. 둘째, 낙후지역에서 만들어진 ‘지분영구불변’원칙을 경제 발전지역에 그대로 도입해서 지분을 고정하려는 시도, 이는 객관적으로 보건데, 행정기관투서 및 소송을 제기하는 이들의 이익을 증가시켜 왔고, 동시에 이러한 기회비용을 낮추는 효과를 가져 왔다. 세번째로 동시적으로 추진되는 국가의 인프라건설이 읍면화城鎮化를 가속시키는 가운데 부동산 거품을 키우는, 외부의 거시적 변화가, 주강삼각지역의 지가를 대폭상승시켜서, 농촌집체경제지분 수익을 폭등시켰고, 투기형, 이익약취형 행정기관 투서행위를 크게 자극했다. 이러한 세가지 요소가 중첩되어, 대규모 지분 분쟁이 발생하게 됐다.
(1) 수정된 법률이 직접 집체재산권주체의 권리를 간섭함
농촌토지법과 집체자산법과 같은 모법이 제대로 완비되지 않은 조건하에서, 사법부와 지방정부 (준정부기관)는 연관된 조합원(주주)자격인정에 관한 법률과 법규를 조정했다. 두가지 중요한 부분은, 첫째, G성이 2006년에 먼저 실시한 새로운 <<농촌커뮤니티 협동경제조직 잠정규정>>으로 “호구를 농촌집체경제조직의 소재지에 유지하는 경우, …. 농촌집체조직의 구성원으로 인정함”으로 규정하였고, 이는 정부의 시행령 형식으로 경제조직성원 (조합원)을 인정하는 표준이 되어, 호적이 있으면 당연히 농촌집체경제조직의 조합원(주주)신분을 갖는 것으로 직접적으로 규정하였다. 두번째는 같은 시기에 수정된 <<부녀권익보장법>>이 규정을 신설하여, 여성의 경영수익과 자산수익은 혼인의 상황에 영향을 받지 않아야 한다는 점을 강조했다.
이러한 두가지 법규가 중첩되어, 문제가 되는 상황을 초래했는데, 이미 이혼을 했거나, 결혼을 통해 외부지역으로 이주한 여성들, 즉 전통적으로는 마을 공동체에 더이상 소속되지 않지만, 단지 호적이 아직 외부지역으로 이전되지 않은 ’특수한 집단’의 요구가 형성된 것이다. 법률이 사회적 약자들을 보호하기 위한 장치를 강화하는 것은 당연히 사회의 진보 척도중 하나가 되지만, 현실적으로는 사회적 약자가 아닌 특수한 집단에 의해 악용됨으로써 오히려 사회적 강자들이 적은 기회비용으로 이익을 약취하는 수단이 될 수도 있는 것이다.
(2) 지분고정개혁이 지분분쟁을 격화시킴
정부가 추진한 지분고정개혁이 지분수익을 영구화했고, 일부집단의 잠재적 이익을 극대화시켰다. S시는 2002년에 전지역범위내에서 농촌지분협동제개혁을 실시하였고, 2006년 연말에 이르러 69%의 마을주민 조직 지분을 완전히 고정하였다. 이들이 소재한 대부분의 지역은 공업및 상업이 발달한 곳이었고, 집체경제수익이 상당한 지역이었다. 그러니, 지분고정은 일단 조합원(주주)신분이 정해지면, 영구적으로 수익권을 누리는 특권을 얻는 것을 의미했다. 살아 생전에만 이 특권을 누리는 것이 아니라, 사후에도 이 권리를 자녀에게 승계할 수 있다.
결과적으로, 지분고정 제도는 일종의 지렛대가 되어, 조합원(주주)신분의 차이가 초래하는 지분수익의 차별을 극대화하였고, 지분은 특수집단이 저비용으로 얻을 수 있는 ‘황금알을 낳는 거위’가 됐다. 따라서 이익을 약취하기 위한 행정기관투서 행위를 극도록 고무시켰다.
(3) 지가의 이상 상승이 초래한 지분수익의 폭등
국가의 인프라건설과 읍면화는 농촌 지가의 대폭 상승을 불러왔다. 이 때문에 지분의 수익도 증가하게 된다. 90년대말 동아시아 금융위기의 압력하에서, 중국정부는 국채를 대량으로 발행하고, 농촌지역에 대규모 인프라 투자를 감행하게 된다. 21세기에는 신농촌건설을 위해 전략적 투자를 지속해 왔다. 인프라의 개선과 투자 확대에 의한 금융자본의 팽창은 도시화를 가속시켰고, 부동산 거품을 조성했다. 결과적으로 농촌의 토지 가격도 상승시켰고, 일단 토지가 수용되게 되면, 모든 조합원(주주)은 일년에서 수년간 노동을 통해 얻을 수 있는 수입에 상당하는 막대한 배당을 일시에 손에 쥐게 됐다.
수용된 토지가 소재한 마을 공동체에서는 행정기관 투서 등을 통해서, 혹은 소송을 통해서 조합원(주주)자격을 획득하려는 움직임이 일종의 자산쟁취를 위한 수단이 됐고, ‘모델효과’를 통한 연쇄반응을 불러 일으켰다. 또, 잠재적 수익을 얻을 수 있는 기회가 확실해져서, 유사한 소송이 폭발적으로 증가했다. 예를 들어 2013년에 150여명의, 혼인을 통해 외부로 이주한 여성과 그 자녀들이 실치石岐区구 구청에 쟝시张溪경제협동조합연합의 전액 지분 할당을 요구하는 청원을 냈다. 2011년에 해당 협동조합연합체가 소유한 320무의 토지가 경전철 건설에 수용된 것이 화근이 된 것이다. 사회안정維穩 (역자주 – 사회안정을 최우선으로 삼는 중국 공산당 정부의 정책. 이러한 정책을 시행함에 있어 인권침해, 불합리한 정책 강제등의 부작용이 빈발하고 있다 )을 중시하는 정부 정책의 압력 때문에, 해당 지방정부부처는 이 청원에 대해서 다양한 방법으로 대처해야 했는데, 당연히 많은 품이 들었고, 하지만 결과는 좋지 않았다. “사회안정 정책을 추구할수록, 사회가 더 불안정해진다越维稳越不稳”는 악순환의 역설적 현상이 발생했다.
3. 지분분쟁 배후의‘불합리한 제도 시행’
상술한 제도의 변천이 S시 농촌에 가져온 대규모 지분분쟁의 원인중 한가지는, 이러한 외부 제도를 참고, 도입하도록 추진한 관료들이 드넓은 농촌지역의 ‘지역간 개발 격차’의 폭을 충분히 고려하지 않은 때문이다. 서구의 법률제도를 그대로 모방하고 다른 지역의 제도적 경험을 모든 문제를 해결할 수 있다는 ‘도깨비 방망이’식으로 도입하고 심지어는 위헌적으로 농촌에 적용한 탓에, 농촌 마을 공동체의 내부경제이익 처리에 대한 자주적 결정권을 침해했고, 심지어는 자주적 거버넌스 능력을 약화시키는 결과를 초래했다. 마을의 내부적인 질서에 의해서 처리 가능했던 분쟁을 지방정부의 사회안정 문제로 비화시켰다. 보다 구체적으로 분석해 보면 다음과 같다:
(1) 법리의 잘못된 적용: 도시의 시민관리제도와 농촌구성원 인정제도의 차이
8, 90년대 다크호스처럼 등장했던 농촌공업화 과정에서, 실제 개혁개방의 진전보다 해당 법률제정이 뒤쳐지는 현실에 직면했고, 농가는 토지로써 지분을 얻는 집체통일조직을 형성해왔다. 그래서 “토지가 중심이 된 커뮤니티 지분협동제”가 만들어진 것이다. 이 조직은 자산으로써 지분을 얻는 상공업파트너조직의 성격과 커뮤니티 성격을 같이 가지게 됐다. 결과적으로 경제협동조합연합체는 일정 정도, 산업경제 속성과 농민공동체의 사회경제속성이 뒤섞인 조직이 됐고, 주주제 회사로 등록이 될 경우, 이 회사법인의 정관은 보통 <<회사법>>과 <<마을위원회조직법>> 의 성격을 함께 가지게 됐다.
그러나 실제로는 서방의 법률을 그대로 가져다 쓰다보니, 변혁이 진행중인 중국 사회에 적합하지 않은 점이 노정됐다. 중국의 전통 농촌 마을에서 농민은 마을 주민으로서의 구성원 신분에 기초하여 집체의 토지 일부를 무상으로 점유, 사용할 수 있다. 이것은 공산혁명, 토지혁명의 제도적 성과이다. 혁명정부 수립으로부터 반세기 이상이 지난 지금, 마을 공동체의 토지분배는 여전히 마을 주민으로서의 성원권이 그 기초가 된다. ‘농가토지책임사용권家庭承包制’ (역자 주 – 1978년 중국 개혁개방의 시발점이 된, 토지사용권의 사유화 정책)개혁 이후, 토지는 농가별로 가족 성원수에 따라 분배가 됐고, 토지 사용권은 여전히 성원권에 의해서 정의가 된다. 그래서, 마을조직이 농가별로 토지사용권에 대해 주기적인 조정을 시행할 때, 토지사용권과 성원권이 분리되는 문제는 거의 발생하지 않게 된다. 마을 공동체가 스스로 지분을 조정할 수 있을 때는, 토지를 얼마나 사용하고 있느냐에 따라서 만들어진 지분이 성원권과 분리되지 않는 것이다. 그런데, 이미 외부로 이주하여, 도시에 거주하는 외부 주체에 대해 호적과 호구등본을 표준으로 삼는 성원권신분을 인정하면, 집체의 자산과는 관계가 없고, 모든 것이 명확할 뿐더러, 관리도 매우 쉬워지는 이점이 있다. 하지만, 만일 그 성원권이 여러가지 수익의 기반이 되는 도시 시민관리제도를 농촌의 성원권인정에 사용하면, 실제 현장에서는 상당한 편차가 발생한다. “권리와 의무는 함께 한다”라는 원칙에 근거하면, 비록 호구가 마을에 남아 있어도, 마을에서 생산에 참여하거나 생활하지 않고, 마을의 발전과 커뮤니티의 거버넌스에 영향을 끼치거나 공헌을 하지 않는 외부주체가 성원권을 인정 받을 수 있을 것인가에 대해서 명확한 선을 긋기가 힘들어진다. 이러한 외부주체가 의무를 이행하고 있는지 유효하게 감독하는 것은 더욱 어렵고, 마을 공동체의 실제 프로젝트에 관여하게 허락 할 수도 없다.
(2) 제도의 잘못된 적용: ‘지분영구불변원칙’의 토지제도개혁경험은 지분제도에는 적합하지 않다.
농민들이 토지사용권을 얻고 ‘영구불변원칙’의 개혁경험을 얻은 것은 1987년 국무원에서 비준한 귀주성貴州省 메이탄현湄潭县 토지제도 개혁실험이다. 중앙정부는 이 정책을 받아들이고 전국으로 확산시키는 결정을 내렸다. 사실 이 원칙은 귀주성과 같은 빈곤하고 낙후된 농촌지역의 토지사용권을 안정시키기 위한 것이었다. 농사를 짓고 싶어하지 않는 농민들이 토지의 사용권을 다른 농민이나 경제조직에 장기/영구 임대하게 함으로써, 농가가 규모의 경제를 달성해 수익을 얻도록 하는 것이 목적이었다. 그러다 보니, 경제가 고도로 발전한 주강 삼각지역의 농촌에 적용하기에는 적합치 않았다.
논리적으로 이 문제를 살펴보자면, 농업지구에서 경작지 사용권의 ‘영구불변원칙’을 견지하는 것은, 다수의 농가가 읍면화과정을 통해 농업을 대체하는 다양한 산업에 종사하게 되는 것을 전제로 한다. 하지만, 주강삼각지역은 이미 공업화가 많이 진행돼, 상당한 규모의 외래인구가 진입한 상황이고, 읍면화는 일찌감치 전국에서도 가장 빨리 진행된 곳이다. 따라서, 향후 인구가 전이될 가능성이 극히 적다. 정책 목표로 보건데, ‘지분영구불변원칙’은 농업의 ‘규모의 경제’ 달성과 이를 통한 농업생산성과 경영효율성 제고가 목적인데, 주강삼각지역은 이미 지역 상황에 맞게 다양한 지분협동제가 나타났고, 토지의 규모화와 집중이 앞서서 실현이 돼버린 것이다! 그러니 ‘현대화경영체제구축’, ‘효율과 공평’이라는 중앙의 요구에 더 부합하는 곳이다. 또, 낙후지구의 농업경영권과 발전지역의 토지자본화개발의 지분, 이 양자는 예상되는 수익 규모가 도저히 같은 급으로 놓고 볼 수 없을 만큼 차이가 크다. S시에서, 고정제도는, 농업용지사용권을 다른 산업에 이전해서 주로 수입을 얻는 개발지역 마을에선, 역으로 실행되기 어려운 것이었다. 여전히, 전통농업을 수행하는 농촌 마을일수록 지대를 사회적으로 공평하게 분배하는 경향이 있다. 부적절한 제도를 시행함에 따라 이곳에서는 대규모 분쟁이 발생했고, 기층 거버넌스가 심각하게 열화했다.
(3) 프로세스의 전도: 마을 공동체내부의 재산관계, 즉 고가로 토지를 수용당하는 것을 먼저 제대로 정리하지 않아서, 기회주의적 행태를 부추기다.
토지수용배상은 농촌의 거대한 단기적 기회수익의 장이다. 마을 공동체 지분제도는, 충분히 정리되지 않은 상태에서, 외부에서 이식된 법률과 제도가 마을의 자주성을 침해하게 되면, 갑자기 발생한 거대한 이익을 얻기 위해서, 일부 집단이 기회주의적으로 이 기회에 도박을 걸게 된다. 이 기회를 통해, 소자산계급에서 중산층으로 신분상승을 꾀하는 것이다. 이런 기회는 더구나 현재의 법규하에서 저비용 구조인 것이다! 토지개발은 비록 경제수익률이 매우 높지만, 만일 내부에서 우선적으로 분배관계를 정리해 놓지 않으면, 거버넌스 비용과 사회적 비용을 앙등시킨다. 특히 ‘사회안정을 우선해야 하는 정치적 압력’하에서, 그리고 알면서도 실수를 반복할 수 밖에 없는 관료적/권위적 업무 환경하에서 이런 갈등이 더 쉽게 고조되거나 확대될 수 있다.
(4) 경험비교: 농가토지책임사용제의 1단계 거버넌스 효과는 2 단계보다 명확히 좋은 실적과 효과를 보였다.
농가토지책임사용제의 첫단계 20년 동안, 마을조직은 농가의 인구변화에 따라 배정된 토지에 대해 일상적으로 조정을 실시했다. 이 기간 동안, 약간의 갈등이 없지 않았으나, 마을 공동체는 스스로 재산분배를 조정할 수 있었다. 갈등이 외부로 확대 되고 사회안정을 해치는 수준으로 발전하는 경우는 거의 없었다. 여기 내재된 메커니즘은 정치경제학의 기본원리에 잘 부합했다: 이러한 소유자의 자주적 재산관계는, 소유자의 내부에 대한 자주적 거버넌스 구조를 결정하는데, 왜냐하면 다원적인 상호관계속에서 반드시 좋은 거버넌스가 만들어지기 때문이다.
갈등이 격화되고 심지어는 사회안정을 해치는 수준에 이른 것은, 주로 농가책임사용제의 제2기에 이르러 ‘지분영구불변원칙’이 적용되기 시작한 이후부터이다. 2002년 지분고정이 시행되고, 외부주체도 단지 법률규정에 의해서 지분을 획득할 수 있게 됐다. 이는 노동력 혹은 어떠한 비용도 들이지 않고, 영구적으로 소유 가능한 집체경제수익의 권리 증서를 얻게 된 것을 의미하는 것이고, 한편으로 마을 조직의 집체재산권 조절 권능의 상실은 거버넌스 권한의 상실도 초래했다. 따라서, 집체재산권의 약취형 행정기관투서행위가 증가했을 뿐 아니라, 향촌의 기층 거버넌스 구조가 열화되었다.
반대로, S시에서 집체조직이 여전히 마을 공동체의 지분에 대해 조정이 가능한 경우, 대부분 이 조직은 마을내 사무를 효과적으로 처리할 수 있었다. 매년 조정을 하든, 3-5년에 한번씩 조정을 하든, 분쟁의 발생은 상대적으로 매우 적었다. 전국의 농촌을 보게 되면, 모든 집체경제는 아직 비교적 건전한 편이다. 비록 지분이 설정되었지만, ‘지분영구불변원칙’이 적용되지 않았고, 여전히 자주적인 수익분배권한을 가진 마을은, 행정기관투서행위가 거의 발생하지 않았다.
4. 정책건의
본 논문은 2002년 시행된 지분협동제개혁을 통해, 각 마을에서 실시된 상황이 동일하지 않고, 다양한 지분형식을 형성했다는 것에 주목한다. 객관적으로 농촌지역과 도시지역의 경제적 발전의 차이가 이러한 다양한 형태를 결정했다. 그러므로, 농촌의 지분협동제개혁을 심화시키기 위해서, 발전된 지역과 낙후된 지역의 불평등이 초래하는 갈등을 여전히 직시해야 한다. 경제가 발전한 농촌지역과 낙후된 농촌지역이 함께 조화롭게 발전해야 한다는 원칙을 견지하며, 실제 각각의 현장 상황에 맞는 방법을 적용해야 한다.
특히 현재 중앙정부가 정력적으로 추진하는 향촌진흥 정책하에, 농촌의 1, 2, 3차 산업의 융복합을 추구하고, 대량의 정부, 그리고 업계의 자본이 농촌에 투입되고 있는 상황에서, 중서부 지역은 토지, 산림 등 과거 매우 저평가 되어 있던 자원을 새롭게 평가하는 기회를 얻고 있고, 이들 지역에서 최소한 도시에 가까운 농촌 지역은 단기적으로 상당히 높은 수익을 올릴 수 있게 됐다. 그러므로 이곳에서, 마을 질서유지와 문제 해결을 위해 다양한 방법을 사용하는 농촌의 좋은 전통을 유지해야 하고, 지분고정의 실시에도 신중해야 한다. 종합적으로 여러 참여 주체의 요구를 고려하여, 다음과 같은 정책을 건의하고자 한다:
첫째, 헌법이 보호하는 집체재산과 그 민주적 관리 정신이 엄격히 뿌리내려야 한다. 법률의 개정이든 지분 분쟁 문제의 처리이든, 우선 헌법이 우선해야하고, 외부주체의 간섭은 최소화해야 한다. 헌법에 의거해서, 마을 공동체 내부의 집체재산 소유권과 수익분배권에 대한 의견을 존중해야 한다. 집체내부의 자주권이 있기 때문이다. 민주적인 결정을 유지해야 하고, 기층의 조직력을 제고하며, 정부의 거버넌스와 사회의 조절, 마을 주민들의 자치가 서로 우호적으로 상호작동하게 해야 한다, 즉 ‘자치, 법치, 덕치가 조화롭게 결합된 향촌의 거버넌스 체계’를 구축할 수 있어야 한다.
둘째, 다방면의 제도와 권익 요구에 대응할 수 있는, 지분의 다원화된 개혁정책을 펼 수 있어야, 기회주의자들의 수익 기대치를 낮출 수 있다. 예를 들면, 국가가 물질적 투자를 할 때, 이러한 수익이 계량화되어 개인이나 집단이 편취할 수 있는 형태로 변형되지 않도록 해야 한다. 생태자원 보호 보조금, 기본 농지의 보호와 같은 공익사업에 이러한 수익이 사용될 수 있어야 한다. 일본, 한국, 대만의 농촌 커뮤니티 종합형 협동조합경제조직의 경험안에서 이러한 사례를 쉽게 발견할 수 있다. 집체지분의 배당이 우선적으로 공유경제에 사용되고, 집체의 공공시설투자와 복리성 지출에 쓰여야 한다. 그렇게 사용된 후에도, 잉여가 존재하면, 일부 집체지분을 전환하여 어느 정도 리스크가 있는 집체투자지분에 투자할 수 있어야 한다. 지리적 여건이 좋고, 발전 가능성이 많은 집체경제조직이라면 이러한 집체투자지분을 수익판매하는 것도 고려할 수 있다. 집체경제조직의 성원들이 출자를 하고, 내부 융자를 통해, 주강삼각지역에 편재하는 전통산업의 업그레이드 문제를 해결할 수도 있다.
세째, 성원지분은 인권, 토지권, 책임권을 분리하는 원칙을 견지해야 한다. 토지지분, 인두人頭지분과 책임지분을 설정하고 여기에 투자지분을 추가하여, 성원이 변화하는 상황에 대응하게 한다. 토지지분의 증감은 국가의 농업정책, 토지정책의 변동에 따라 일어나게 한다. 인두지분은 마을공동체 성원의 집체경제조직에 대한 재산점유관계를 나타낸다. 한주, 반주 다양하게 설정할 수 있고, 개인이 단위가 돼서 한주를 받을 수도 있고, 가정이 단위가 돼서 한주를 받을 수도 있다. 책임지분은 성원의 마을 공동체 사업에 대한 참여 상황, 사회책임 분담에 대한 상황을 반영한다. 농사 경력을 고려한 상하이시의 지분제 개혁 경험을 참고할 수 있다. 투자지분은 ‘인정출자 자본금’ 혹은 ‘투자리스크지분’의 형식을 취할 수 있고, 출자를 통해서 의무이행을 하는 것으로 간주하고, 수익권을 획득하게 하는 메커니즘을 만든다.
네번째로, 사회복리혜택과 수익배당을 분리한다. S시의 일부 마을은 사회복리수혜 대상과 지분배당권을 함께 엮는 방식을 택하고 있다. 따라서, 지분을 소유하지 않은 마을 주민들은 사회복리 혜택도 누리지 못한다. 우리는 집체경제조직이 제공하는 의료, 양로 등의 사회복리는 공민에게 주어진 보편복지권에 해당하기 때문에 균등하게 마을 내부 성원들에게 제공돼야 한다고 믿는다. 지분의 배당권을 구성하는 성원권과는 차이가 있다. 사회복리마저 지분배당권을 갖는 성원의 권리로 제약하는 것은, 지분에 대한 과도한 수요로 이어진다.
다섯번째, 토지수용전에 보상 메커니즘을 개선해야 한다. 토지보장 체계를 다양한 층위로 만들어야 한다. 집체토지의 대다수는 공개경매방식으로 사용권이 매매된다. 이때의 보상은 토지의 미래 장기 수익에 대한 매매 시점의 일회성 현금화 지불뿐이다. 그래서, 사후 예상치 못했던 배당액의 급증이 지분 분쟁의 도화선이 된다. 연구팀은 다른 지역의 조사를 통해, 수용전에 다양한 보상메커니즘을 만들어 두고, 지속가능하고 다층적인 토지보장체계를 수립하여, 토지를 수용당한 농민의 생계문제를 해결하는 것이, 대규모 수용에 의한 갈등을 해결하는 관건임을 발견했다. 예를 들어서, 쑤져우공업지역의 수용과정에서, 현금 보상, 취업 보장, 혹은 복합적 보상, 연금제도, 도농사회보험의 병합 등 다양한 프로그램이 만들어졌다. 베이징 창핑구昌平区의 정꺼좡마을郑各庄村의 토지수용 과정에서는 마을 주민과 마을 집체가 모두 기업의 장기수익배분에 참여할 수 있게 됐다. 결과적으로 정부는 토지를 수용하기 전에, 마을 공동체 내부 관계를 잘 활용함으로써 농촌에서 갈등이 발생하는 잠재요인을 미리 제거할 수 있었고, 이러한 수용을 주도적으로 행사할 수 있었다.
[연구기금] 중국인민대학과학연구기금에 의한 연구
[저자소개] 원톄쥔: 중국인민대학지속발전고등연구원집행원장, 박사과정 지도 교수; 류야후이, 탕리: 중국인민대학농업 및 농촌발전학원 박사과정 학생; 동샤오딴: 중국인민대학농업및농촌발전학원 부교수, 석사과정 지도교수.
[①] 지방정부와 마을조직이 각종 유연한 메커니즘을 통해서, 토지자원을 통합하여, 통일적으로, 공장건립, 임대, 관리, 분배를 시행한다. 마을주민들은 스스로 사용하던 토지에 기반하여 상응하는 지분을 얻고, 비농민으로 전환한 후에도, 지분에 상응하는 수익을 얻게 된다. 기층정부는 외래자본의 거래비용을 감소시키는 동시에, 상당한 규모의 집체지대에서 큰 수익을 얻게 된다.
[②] 특정한 설명이 없으면, 본 논문중에 사용된 데이터와 케이스는 모두 필드조사에서 획득한 것이다.
[③] 80년대에 국가가 도시건설을 가속하기 위해, 농촌의 일부 잉여 노동력을 모집하여 도시의 건설에 동원했고 이들이 도시에 정착했다. 하지만 행정적으로는 이들과 도시거주민은 구별됐다. 나중에, 해당 농민들은 일정한 금액을 지불하고, 호구를 도시로 이전할 수 있었다.
중문 원문 링크
https://mp.weixin.qq.com/s/0rhmg9mwaON0fsGyGpLsUQ
和&同 青春草堂대표. 부지런히 쏘다니며 주로 다른 언어, 문화, 생활방식을 가진 이들을 짝지어주는 중매쟁이 역할을 하며 살고 있는 아저씨. 중국 광저우의 도시와 농촌이 공존하는 오래된 마을에 거주하고 있는데 젊은이들이 함께 공부, 노동, 놀이를 통해서 어울릴 수 있는 작은 공간을 만들어 나가고 싶어한다. 여생의 모토는 “시시한일을 즐겁게 오래하며 살자.”